.

Dybde

Kommunesammenslåing, koste hva det koste vil

I 2013 bestemte regjeringen seg for å redusere antall kommuner, og året etter var kommunereformen en realitet. Prosessen videre har vært preget av følelser og polariserte debatter. Spørsmålet er, går omstillingene på bekostning av lokaldemokratiet?
  • Gunn Kvalsvik
  • Utsira kommune, OsloMET, Pexels

Regjeringens hovedargument for sammenslåingen var, og er, at større kommuner er bedre rustet til å tilby innbyggerne tjenester av god kvalitet og kapasitet.

 

For blant annet å bestemme hvor store slike kommuner burde være, nedsatte regjeringen i januar 2014 et utvalg som skulle gi råd. Utvalget, som i hovedsak bestod av akademikere og rådmenn, ble ledet av professor i statsvitenskap, Signy Irene Vabo.

 

Etter tre måneder leverte utvalget en delrapport, etterfulgt av en sluttrapport i desember samme år. Fem år har gått, og i løpet av året skal de siste sammenslåingene gjennomføres. Ikke uventet har Vabo holdt et ekstra og interessert blikk på hvordan reformen har blitt implementert.

 

Kommunereformens jordmor?
Da regjeringen lanserte kommunereformen, valgte de å legge flere av ekspertutvalgets råd til grunn for sin argumentasjon. Kanskje er det også en av grunnene til at lederen for utvalget ble kalt reformens jordmor. Selv mener professor Signy Irene Vabo at tittelen ikke er kjønnsnøytral, og feil på flere måter:

 

– Det er direkte misvisende å kalle meg jordmor for reformen. Som leder av ekspertutvalget var mitt mandat å gi råd om hvilke kriterier kommunene burde vurderes etter for på en god måte å ivareta det brede spekteret av oppgaver de er gitt ansvaret for. Selve grunnpremisset om at kommunene skulle omstilles og bli større, var allerede lagt politisk da vi fikk oppdraget, forklarer hun. Og prosessene rundt lanseringen og gjennomføringen av reformen hadde verken jeg eller utvalget noe med å gjøre.

 

– Angret du på at du takket ja til å lede utvalget da du forstod hvilke følelser og debatter som ble satt i sving?

– Jeg visste det kom til å vekke følelser, siden dette berører folk på så mange og ulike måter, sier hun.

– Men jeg angrer slett ikke, selv om jeg villig skal innrømme at det ble langt mer bråk enn jeg hadde forestilt meg.

 

En av Vabo-utvalgets oppgaver var altså å si noe om hva som skal til for at kommuner er godt rustet til å levere gode tjenester.

 

– I utvalget trakk vi frem en rekke kriterier som burde være oppfylt, som blant annet gikk på relevant kompetanse, tilstrekkelig kapasitet og tilstrekkelig distanse (i et rettssikkerhetsperspektiv). Vi trakk også fram effektivitet som et viktig kriterium, grunnlag for økonomisk soliditet og mulighetene innbyggerne kan ha for valgfrihet. Med utgangspunkt i disse kriteriene landet vi på at kommuner ikke burde være under 15-20 000 innbyggere. Tallet ble basert på eksisterende kunnskap, blant annet om antallet innbyggere kommunene selv hadde valgt som utgangspunkt for å etablere en del mer spesialiserte interkommunale tjenester. For mindre spesialiserte tjenester, som hjemmehjelp, barnehager og skoler, behøver ikke innbyggertallet nødvendigvis være så høyt. Det var dette rådet vi gav til regjeringen, med utgangspunkt i deres premiss om at kommunene selv skulle kunne ivareta alle sine oppgaver.

Professor Signy Vabo innrømmer at hun hadde en for naiv akademisk tro på at dokumentasjonen bak rådene fra ekspertgruppen skulle bli tatt mer på alvor.

 

– Hva konkret betyr det for kommune-Norge? Altså, om regjeringen hadde bestemt at minstestørrelsen på kommunene skulle være minst 15000-20000 innbyggere, hvor mange kommuner ville vi da hatt i Norge?

– Om regjeringen hadde valgt en slik minstestørrelse, ville de 422 kommunene vi hadde i 2014 blitt redusert til omkring 100 kommuner.

 

Krangel og motstand
Debattene da regjeringen lanserte kommunereformen tok plass både nasjonalt og lokalt. I hovedsak ble reformen kritisert for å ikke ta nok hensyn til geografiske forhold og de store avstandene i noen deler av landet. I tillegg ble det pekt på funn fra innbyggerundersøkelser som viser at folk i små kommuner er mer fornøyde med kommunale tjenester enn folk i større kommuner.

 

Dermed var argumentet at alt sto bra til i de små kommunene. Det var ikke behov for større kommuner for å yte gode tjenester.

 

– Jeg hadde nok en for naiv akademisk tro på at dokumentasjonen bak rådene fra ekspertgruppen skulle bli tatt mer på alvor. Ikke bare av politikere, men også blant folk flest. Og at begrunnelsene for hvorfor en viss kommunestørrelse er nødvendig for å kunne yte gode tjenester på alle felt ville bli akseptert.

 

Signy Irene Vabo forteller at hun i månedene etter at regjeringen hadde sluppet reformen, holdt en rekke foredrag for å legge fram og forklare ekspertutvalgets konklusjoner. At større kommuner kan være til det beste for innbyggerne.

 

– Selv om noe er enkelt å formidle, som for eksempel at det er vanskelig å tilby akutte helsetjenester dersom befolkningsgrunnlaget er for lite, så kan andre områder være mindre åpenbare.

– Kan du gi et eksempel på hva som er vanskelig å forklare?

– Jeg ble blant annet uthengt fordi jeg prøvde å forklare en regresjonsanalyse. Det gjaldt en analyse som ga ulike forklaringer på hvorfor folk er noe mer fornøyde med kommunale tjenester i mindre kommuner enn i større kommuner. Her forelå det en analyse som blant annet viste at befolkningssammensetningen var viktig. Det var ikke nødvendigvis størrelsen på kommunen, men også det at befolkningen i små kommuner var over landssnittet i alder som forklarte fornøydheten. Vi vet fra flere andre undersøkelser at eldre mennesker har en tendens til å være mest fornøyd med offentlige tjenester. Fordi jeg trakk dette fram, ble det oppfattet at jeg hadde lite respekt for eldre mennesker, litt utrolig.


-Fikk du noen gang nok, og tenkte herregud jeg stikker av?

– Nei, det gjorde jeg vel ikke. Det var og er interessant å få bruke faget i konkrete sammenhenger. Jeg står for det utvalget leverte hva angår kriteriene. Dessuten hadde jeg, som fagperson, ingen problemer med å akseptere et politisk ønske om kommunesammenslåinger som utgangspunkt for det mandatet ekspertutvalget ble gitt. I en del sammenhenger kan det være faglig forsvarlig å slå sammen kommuner.

 

-Hva mener du med faglig forsvarlig?

– Jeg mener at for å ivareta kommunenes tjenester så er det den beste løsningen å bli større enheter, og at kommunesammenslåing kan være en god løsning.

 

Signy Irene Vabo argumenter for hvorfor mange kommunale tjenester krever omfattende kompetanse og et visst volum. Mens drift av skole og eldreomsorg går fint også i mindre kommuner, så er det mange andre tjenester som er mer spesialiserte og krever høy kompetanse.

 

– Et tilstrekkelig fagmiljø kan kommunene bare forsvare å ha dersom de har en viss befolkning.  Vi må huske på at omtrent halvparten av de norske kommunene har under 5000 innbyggere, og dermed et svært lite befolkningsgrunnlag for å opprettholde alle mulige tjenester og tilbud som kreves og forventes. En sak er at politikerne lokalt kan prioritere ulikt – det er normativt sett ønskelig ut fra den verdi vi i det norske samfunnet tillegger lokaldemokratiet. Men med dagens strekk i laget aksepterer vi at innbyggerne i dette landet ikke har mulighet til å få et likeverdig tjenestetilbud. For å løse det problemet kan kommunesammenslåinger etter min oppfatning være en god løsning, men det finnes også andre muligheter.

 

Blir folks demokratiske rettigheter satt til side?

Kommunene valgte jo å møte regjeringens kommunereform på litt forskjellige måter. Mange inviterte til folkemøter, der innbyggerne ble oppfordret til å ytre seg. I mange kommuner ble det også gjennomført innbyggerundersøkelser. Etter hvert fulgte flere og flere opp med folkeavstemminger om sammenslåing med en eller flere andre kommuner.

 

Nasjonalt var resultatet av folkeavstemmingen tydelige: Hele 65 prosent takket nei til sammenslåing. Uten av det endret eller i nevnerik grad rokket ved reformens linjer.  Selv i konstellasjoner der majoriteten av innbyggerne var negative, ble det bestemt at det skulle slås sammen.


– Regjeringen ønsket i utgangspunktet ikke folkeavstemminger, og la til rette for at kommunene kunne gjennomføre innbyggerundersøkelser for å lodde stemningen for ulike sammenslåingsalternativer. Dette var det selvsagt politikk i, siden vi jo vet at det å legge forslag om endring ut til folkeavstemming har en tendens til å ende med status quo. Det er altså lettere å mobilisere mot enn for en endring. Men Senterpartiet, som var sterkt imot reformen og politisk hadde alt å vinne på folkeavstemminger, klarte etter hvert å overbevise om at dette var det eneste som var demokratisk.

 

– Men er det ikke udemokratisk å sette folks, og innimellom også lokalpolitikernes, meninger til side og tvinge dem til å slå seg sammen?

 – Folkeavstemningene rundt kommunesammenslåingene var og er rådgivende. Det er åpenbart nyttig for de folkevalgte å få innsyn i innbyggernes meninger om ulike saker, og spesielt i viktige spørsmål som kommunesammenslåinger. Men det var kommunestyret i den enkelte kommunen som til slutt skulle fatte vedtak om kommunen ønsket sammenslåing eller ikke. Kommunestyrerepresentanter er demokratisk valgt av folket. Det samme er stortingspolitikerne, som formelt sett har det siste ordet når det gjelder landets kommunestruktur. Dette er kjernen i det norske demokratiet.

Folkeavstemning om kommunesammenslåing: - Regjeringen ønsket i utgangspunktet ikke folkeavstemminger, og la til rette for at kommunene kunne gjennomføre innbyggerundersøkelser for å lodde stemningen for ulike sammenslåingsalternativer. Dette var det selvsagt politikk i, siden vi jo vet at det å legge forslag om endring ut til folkeavstemming har en tendens til å ende med status quo. Det er altså lettere å mobilisere mot enn for en endring. Men Senterpartiet, som var sterkt imot reformen og politisk hadde alt å vinne på folkeavstemminger, klarte etter hvert å overbevise om at dette var det eneste som var demokratisk, sier Vabo.

 

– Altså folkeavstemningene som foregikk lokalt er ikke demokratiske?

– Nei, det er ikke det jeg sier. Lokal folkeavstemminger kan være viktige bidrag for å sikre demokratiske prosesser. Mitt poeng er at det er de politikerne som vi har valgt til å regjere og forvalte som også er gitt makt til å gjennomføre. Stortinget er vårt øverste politiske organ. Representantene der er demokratisk valgt, som sagt. Vi hadde et stortingsvalg i løpet av kommunereformprosessen, uten at regjeringen ble kastet. Kommunereformen var et viktig tema der, hvor opposisjonen lovet å reversere reformen dersom de fikk makten. Men flertallet i folket valgte annerledes. Det er også demokratisk.

 

Professor Vabo forteller om Danmark, som omorganiserte til større enheter i 2007. Der ble antallet kommuner redusert fra 270 til 98, i en prosess som var langt mer lukket.

 

– Sammenlignet med vårt naboland, som forvaltningsmessig jo har mange likhetstrekk med oss, har den norske prosessen rundt kommunesammenslåingen vært langt mer åpen og politisk debattert, sier hun.

 

En ny vår og enda mer demokrati
Professor Signy Irene Vabo peker på at en av ekspertutvalgets anbefalinger nå ser ut til å bli fulgt opp av regjeringen. Med utgangspunkt i diskusjonen av kriterier for et godt lokaldemokrati, som også inngikk i ekspertutvalgets rapporter, ble det anbefalt at ordninger for politisk deltakelse ble videreutviklet for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har nå satt seg i førersetet for et prosjekt hvor reformkommunene får støtte i arbeidet med å utvikle og fornye lokaldemokratiet.

 

I følge Vabo krever større kommuner at det legges til rette for kommunikasjon, og lages systemer for innbyggerdeltakelse på en annen måte enn i små kommuner. Hun forteller om et prosjekt hun jobber med nå, som blant annet sammenlikner lokalpolitikere i Norge og Danmark.

 

– Undersøkelser fra Danmark, som altså slo sammen kommunene for over 10 år siden, viser at politikere der i gjennomsnitt er mer opptatt av å komme nære folk enn i Norge. Vi vet jo ikke sikkert hva årsaken er, men det er nærliggende å anta at det blir behov for å komme «in touch» med innbyggerne en representerer på en annen måte når kommunen blir større.

 

Mange hevder at reformen er en sparereform. Kan du forstå det? 

– Det blir feil å fremstille kommunereformen i Norge som en sparereform. Det har ikke stått sentralt i regjeringens argumentasjon, så videt jeg har observert. I ekspertutvalgets første rapport refererte vi til undersøkelser som viste at det riktig nok er noe å spare på administrasjonsutgifter, men det er lite å spare på de store postene i kommunebudsjettet.

 

Lederen for ekspertutvalget peker på at kommuner uansett størrelse må levere hjemmetjenester hjemme hos den syke- og pleietrengende, og at barn må tilbys barnehageplass eller undervisning på en skole i rimelig nærhet av sitt hjem.

 

– Dette står i motsetning til hva som var tilfellet i Danmark, hvor effektivitet sto mer sentralt i reformen og iverksettingen av den falt sammen i tid med behovet for en omfattende økonomisk innstramming etter finanskrisen i 2008. Og i motsetning til de danske reformkommunene, har regjeringen tilbudt norske kommuner økonomiske insentiver og dekket ulike kostander knyttet til sammenslåinger, sier hun.

 

-Er det noe du ikke er fornøyd med i reformprosessene og resultatet?

– Kommunereformen ble som sagt akseptert av Stortinget og lansert og iverksatt av regjeringen, og jeg har som fagperson ingen aksje i det politiske prosjektet. Men sett fra regjeringens ståsted, så ville jeg kanskje ikke være så fornøyd med at antallet småkommuner fortsatt er omtrent like stort som før reformen. Tallene viser jo at det ikke først og fremst er de små kommunene som nå slår seg sammen fra årsskiftet.

 

Reformen gir ifølge Vabo dermed ingen endring i mange kommuners mulighet for på en god måte å ivareta den store bredden i oppgaver de har ansvaret for. Siden dette skal handle om lokaldemokratiet, er det kanskje relevant å ta med at reformen heller ikke gir grunnlag for å styrke dette gjennom å redusere statlig detaljstyring.

 

– I diskusjonen av skalaproblemet som ligger til grunn for kommunereformen, som altså innebærer at kommunene er for små til å ivareta alle oppgavene de er pålagt på en god måte, foreslås gjerne statlig styring som et alternativ til kommunesammenslåing. Når kommunene selv ikke har tilstrekkelig kapasitet, kompetanse, distanse og så videre på ulike fagområder, så kan staten i stedet sikre dette gjennom retningsgivende styring. Mens rammestyring gir kommunepolitikerne den prioriteringsmuligheten som er nødvendig for lokale tilpasninger, så har vi sett tiltakende detaljstyring den siste tiden. Det handler blant annet om bemanningsnormer i barnehager og skoler.  Men for å legge til rette for effektive og ikke minst demokratiske kommuner, bør det meste av detaljeringen skje lokalt. Teoretisk og rent logisk, kan det fort bli feil når staten detaljstyrer for eksempel antall ansatte i skolen. Dette tilpasser kommunene i prinsippet best selv.

 

-Kan du forklare litt nærmere hva du mener med dette?

– Det er kommunene som har best kunnskap om lokale behov, ønsker om og muligheter for tilpasninger. Både politikerne og kommunens ansatte er nær på innbyggerne, og kan bedre utnytte de ressursene som finnes. En kompetent kommune gir muligheter for et mer tilpasset tjenestetilbud. Desentralisering styrker rett og slett lokaldemokratiet. I tillegg er det gode grunner til å tro at kommuner blir mer effektive når de selv har udelt ansvar for å disponere sine ressurser.

 

Nyttige lenker:

Distriktssenteret.no formidler nyttig kunnskap for kommuner med vedtak om sammenslåing, som er i gang med å planlegge sin nye kommune. Les mer her.