.

Dybde

Demokratiutfordringer ved kommunesammenslåinger

Det er ikke første gang at kommunekartet tegnes på nytt. Det er lettere i ettertid å se at nye grenser faktisk var det riktige, enn å se dette da en stod midt i prosessen. Nye samferdselsløsninger har også over tid endret våre oppfatninger av hvilke geografiske områder som naturlig hører sammen.
  • Bjørn Ølberg, Seniorrådgiver Bergen kommune
  • Privat, Visitvestfold. 


I mange lokalområder er situasjonen i dag at flere kommuner har felles boligmarked, arbeidsmarked og marked for handel og service. Når større kommuner etableres, kommer det ofte krav om opprettelse av kommunedelsutvalg for å sikre at noen avgjørelser fortsatt kan fattes av folkevalgte med utgangspunkt i gamle kommunegrenser.

 

Kommunegrenser er ikke i hogd i stein. Siden 1837 og innføring av formannskapslovene, har det skjedd store endringer, både hva gjelder bosetting og næringsveier. Mobiliteten har økt.  Over tid har kommunens oppgaver og hvordan den styres på, endret seg betydelig. Effektiv styring på lokalt nivå, krever en økende grad av samordning både internt i kommunen og mellom nabokommuner. Over tid er det blitt færre kommuner. Det er over femti år siden den forrige store kommunereform. Da gikk en fra cirka 750 til 450 kommuner.

 

I nyere norsk historie representerer formannskapslovene i 1837 et tidsskille for folkestyret.  Nye kommuner ble opprettet. Lokalt valgte representanter fikk bevilgende, forvaltende og kontrollerende myndighet i lokale saker. Det kommunale selvstyret var knesatt. Det frie legmannsskjønnet dannet grunnlaget for de vedtak som ble fattet.

 

Amtskommunen, altså utbygging av den regionale stat for å ta seg av oppgaver små kommuner ikke kunne klare på egen hånd, var en naturlig konsekvens av reformen i 1837. Små kommuner med begrenset kompetanse er fortsatt en sentral begrunnelse for fylkesmannens oppgaveløsning.

 

Økt statlig styring

I høringsnotati vedrørende oppgavefordelingen mellom stat og kommune, peker regjeringen blant annet på:

 

«Lokaldemokratiet er over tid blitt svekket. Den statlige styringen har økt i takt med at kommunene har fått ansvar for stadig flere velferdstjenester. Dette reduserer kommunenes muligheter til å tilpasse tjenestene til lokale forhold og innbyggernes behov i den enkelte kommune.»

 

Økt statlig styring gjennom lov og forskrift representerer en sentral utfordring for lokaldemokratiet. En annen utfordring for den folkevalgte styringen av kommunen er at det legges mer vekt på faglig skjønnsutøvelse enn på folkevalgt skjønnsutøvelse når vedtak fattes. En tredje utfordring er at legitimiteten til den demokratiske styreformen er kommet under press som følge av en økende opplevd avstand mellom de styrende og de styrte. Selv om Norge generelt sett preges av høy tillit, viser rapporterii at befolkningens kontakt med blant annet politikere og administrasjon synes å avta med økende kommunestørrelse.

 

En profesjonell kommuneadministrasjon planlegger, styrer og gjennomfører oppgaver løpende. Kommuneloven fastslår at det er administrasjonssjefen som utreder de sakene folkevalgte organer behandler. En kommer ikke langt med legmannsskjønn når saker utredes og vedtak fattes.  Når en økende del av kommunens oppgaveløsning er knyttet til faglig skjønnsutøvelse i medhold av lov og forskrift, innskrenker dette arenaen for folkevalgt skjønnsutøvelse og styring. Dersom de folkevalgte ikke tar nødvendige grep, uthules de folkevalgtes makt og innflytelse.

Når mindre kommuner går inn i en større enhet kan økt innsats rettet mot ulike former for nærdemokratiordninger ses på som et avbøtende tiltak for å styrke tilliten mellom de styrende og kommunens innbyggere. Ivaretakelse av nærdemokrati anses av mange som avgjørende for en vellykket reform. I dette ligger en implisitt antakelse om at folk flest faktisk er opptatt av nærdemokrati. Slik sett er det et paradoks at valgdeltakelsen jevnt over er en del høyere ved stortingsvalg enn ved kommunevalg.

Bjørn Ølberg, Seniorrådgiver Bergen kommune.
Sandefjord kommune.
Sandefjord kommune har etablert 21 nærdemokratiutvalg, ett i hver grunnskolekrets. Av de tre målsettingene som er konkretisert, er det den om økt valgdeltakelse som lettest lar seg teste på et senere tidspunkt, skriver Bjørn Ølberg. Foto: Visitvestfold. 


 

Demokratiutfordringer

Legitimiteten til det representative demokrati utfordres. Presidentvalget i USA, Brexit, de sist avholdte valg i Frankrike og protestbevegelsen «De gule vestene» nevnes av mange som eksempler på det vestlige demokratis legitimitetskrise. I Norge er aksjoner mot nye bompengeordninger et eksempel på det samme. Ulrik Erikseniii formulerer det slik «Folk flest i Norge bærer gule vester.» Kjernen i kritikken er at det er en stor opplevd avstand mellom de styrende og de styrte. Den styrende «klasse» makter i begrenset grad å ta inn over seg de utfordringer folk flest står overfor i sin hverdag.

 

Når mindre kommuner går inn i en større enhet kan økt innsats rettet mot ulike former for nærdemokratiordninger ses på som et avbøtende tiltak for å styrke tilliten mellom de styrende og kommunens innbyggere. Ivaretakelse av nærdemokrati anses av mange som avgjørende for en vellykket reform.  I dette ligger en implisitt antakelse om at folk flest faktisk er opptatt av nærdemokrati. Slik sett er det et paradoks at valgdeltakelsen jevnt over er en del høyere ved stortingsvalg enn ved kommunevalg.

 

Ved stortingsvalget i 2013 var valgdeltakelsen 78,2 %, mens tilsvarende resultat ved kommunevalget i 2015 var 60,0 %. Det kan være mange årsaker til at nasjonale valg oppnår høyere tilslutning enn lokale valg. En kan være at for folk flest, betyr sakene som settes på dagsorden i et stortingsvalg mer for deres livssituasjon enn de som settes på dagsorden i lokale valg. En annen forklaring kan være at det er en større grad av tydelighet med henhold til forskjeller i standpunkter partiene imellom ved nasjonale valg. Dersom dette er antakelser som har noe for seg, hvordan skal en da vurdere ønsket om etablering av bydels-eller kommunedelsutvalg, og eventuelt direkte valg av disse i nye sammenslåtte kommuner?

 

Kommunereformen har medført at flere av de større byene vil få utvidet sitt geografiske territorium, samtidig som at antall innbyggere øker.  Nye Sandefjord kommune er allerede etablert (01.01.17). Økt vekt på nærdemokrati har vært et viktig premiss for Sandefjords sammenslåing med to nabokommuner. Målene for den nærdemokratiordning som er etablert eriv:

 

  • Tett og god dialog mellom innbyggerne og folkevalgte
  • Styrking av lokaldemokratiet
  • Økt valgdeltakelse

 

Sandefjord kommune har etablert 21 nærdemokratiutvalg, ett i hver grunnskolekrets.  Av de tre målsettingene som er konkretisert, er det den om økt valgdeltakelse som lettest lar seg teste på et senere tidspunkt.  En generell kritikk som reises mot denne type nærdemokratitiltak, er de bare treffer deler av befolkningen. Det er de ressurssterke som får en ny arena for deltakelse, mens de mindre ressurssterke fortsatt ikke deltar.v

 

Også i andre større byer har temaet kommunedelsstyrer vært en del av diskusjonen i forbindelse med kommunereformen. Bergen kommune skal ikke slå seg sammen med andre kommuner. Likevel nedsatte byrådet høsten 2016 et eget nærdemokratiutvalg ledet av forskere ved Universitetet i Bergen. Rapport ble levert i april 2017. I rapporten gjøres blant annet en analyse av valgdeltakelsen ved kommunevalget i Bergen i 2015.  Analysen avdekker betydelige variasjoner. I den valgkretsen som hadde høyest deltakelse (Bønes) brukte 72 % stemmeretten, mens i den kretsen som hadde lavest deltakelse (Vadmyra) benyttet 51 % stemmeretten. Høy utdanning øker sannsynligheten for å stemme ved valg, mens lav utdanning trekker i motsatt retning. Utvalgets funn er konsistent med andre analyser av valgdeltakelse i større byer i Norden. En analyse av valget i Helsinki 2013 viser en variasjon mellom valgdistriktene fra 39 % til 74 %.vi

 

Kommunedelsutvalg

Er etableringen av kommunedelsutvalg et svar på kommunens demokratiutfordringer? Er det en fiks idé, eller er det veien å gå for å gi ny legitimitet til kommunen som arena for folkevalgt styring?  Erfaringer med bydelsstyrer i de store byene i Norden kan gi grunnlag for å reflektere over demokratiutfordringene i sammenslåtte kommuner.

 

Göteborg og Stockholm har lang erfaring med bydelsstyrer, fra henholdsvis 1990 og 1997. De evalueringene som er foretatt av de respektive ordningene, ligger noe tilbake i tid (2010 og 2002). Under et studiebesøk til de to nevnte byer mars 2017, viste representanter for de to byene til oppsummeringen i evalueringsrapportene som blant annet konkluderte med at det er «tvilsomt om bydelsstyreordningen har styrket nærdemokratiet.» På bakgrunn av dette har begge byene satt i verk en rekke tiltak for å øke den kommunale forvaltnings relevans for innbyggerne.  I dette inngår blant annet etablering av stillinger med tittel som demokratistrateg, hvor hovedoppgaven er å sørge for at forvaltningen på alle nivåer har tydelig fokus på demokratiaspektet i sin oppgaveløsning.

 

Innbyggerinvolvering kan ses på som et redskap for å styrke «samfunnslimet» og derved understøtte den demokratiske styreformen. Den nye kommunelovensvii formål er å «legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse.»  Kommunene har betydelig erfaring med en styringsform hvor innbyggerne kan bidra med å finne løsninger for ulike oppgaver. Samhandlingen går først og fremst på den faglig administrative kanalen. Det nye i lovens bestemmelser på dette punkt er koplingen som gjøres mellom det representative lokaldemokratiet og innbyggerdeltakelse. De folkevalgte utfordres direkte.

 

Politisk lederskap

Nærdemokrati innebærer å legge til rette for et samspill mellom borgere og folkevalgte når politisk lederskap skal utøves. I samtale med bydelspolitikere under et studiebesøk til bydelene Hässelby og Vällingby i Stockholm (mars 2017), fremkom det en bred enighet om at arbeidet i bydelsstyret i liten grad var preget av partipolitisk retorikk. I cirka 90 % av sakene som var til behandling, var det bred enighet om de ulike løsningene. Det at bydelsstyrelederen i bydelen Västra Hissingen i Göteborg påpeker at bydelsstyrets fritidspolitikere «druknes» i sakspapirer (2000 til 2500 sider per år), gjør at de representerer en kritisk stemme.  De folkevalgte er i liten grad kritiske til hva administrasjonen faktisk legger frem til behandling, samtidig som de i begrenset grad reflekterer over egne muligheter til å sette dagsorden.

 

Når nye kommunedelsutvalg etableres, blir det viktig å reflektere over hvordan administrasjonen legger til rette for kommunedelsutvalgets arbeid, og ikke minst bør de folkevalgte reflektere over eget politisk lederskap. Det er neppe tilstrekkelig med et mobiliserende politisk lederskap, det vil si å peke ut mål og løsninger, og jobbe for å få innbyggerne i valg til å slutte opp om et slikt program. Et mer representerende lederskap vil i større grad være påkrevd. En må heller lytte til befolkningens ønsker og behov, før en på bakgrunn av disse setter mål og velger virkemidler.

 

Nærdemokrati er en vakker tanke, den retter oppmerksomheten mot kjernen i ideen om demokrati, altså folkets evne til å styre seg selv. For å bli til noe mer enn en vakker tanke, må kommunens utfordringer utforskes nærmere.  En må være villig til å stille kritiske spørsmål. Kan man motvirke utenforskap og å styrke «samfunnslimet» ved å etablere ordninger med flere folkevalgte som er tettere på innbyggerne, eller finnes det andre måter å løse dette på? Gitt at svaret på byenes utfordringer er økt satsing på nærdemokratordninger, hvordan skal de utformes, og hvilken reell beslutningskompetanse kan legges til et kommunedelsutvalg? Det finnes neppe kun et svar på denne type utfordringer. Men når en setter inn tiltak, bør en være noenlunde sikker på at de virker.

 

Avsluttende kommentar

Demokrati er bygget på borgernes deltakelse. Det er også legitimt å la være å delta. Vi har stemmerett – ikke stemmeplikt. Mange lar være å bruke stemmeretten. En nylig fremlagt undersøkelseviii viser at 14 % av de stemmeberettigete ikke stemte ved noen av de tre siste valgene (to kommunevalg og ett stortingsvalg).  51 % av de stemmeberettigete deltok i alle tre valgene. En betydelig andel av innbyggerne stemmer kun en gang iblant.

 

Ved kommunevalget i 1979 deltok 72,8 %, mens 60,0 % benyttet stemmeretten i 2015. Er det trekk ved borgerne som best forklarer den fallende deltakelsen, eller det trekk ved måten den demokratiske styreformen fungerer på?  En forklaring kan være at fallet er et symptom på at samfunnet sliter med å inkludere alle borgere i de fellesskapsløsninger som er etablert. En annen er at det som faktisk kan bestemmes lokalt, som følge av statlige reguleringer, er blitt så pass begrenset at deler av velgermassen ikke finner det interessant å delta i lokalvalg. I så fall, hva er det som tilsier at en får brede innbyggergrupper i tale gjennom en nærdemokratireform?

 

SLUTTNOTER:

i  Høringsnotat om nye oppgaver til større kommuner, Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2016

ii   Senter for økonomisk forskning Rapport nr. 1/17

iii  Eriksen Ulrik: Bil avler bolig PLAN 1/19

iv  Sandefjord kommune.no/nærdemokrati

v  Byen og Nærdemokratiet: Rapport fra Nærdemokratutvalget til Bergen kommune – april 2017

vi   Byen og nærdemokratiet

vii  Kommuneloven av 2018 § 1-1.

viii  Saglie, Jo og Christensen, Dag Arne (red) Lokalvalget 2015 – et valg i kommunereformens tegn? Abstrakt forlag Oslo 2017