Norske bistandspenger: Del 1

Hjulpet ut av fattigdom?

En gjennomgang av norsk bistand de siste tiårene viser at vi kun i liten grad har oppnådd de overordnede målene vi har satt oss med utviklingshjelpen, som er å hjelpe folk varig ut av fattigdom, bidra til økt demokratisering og økt respekt for menneskerettighetene.

Den lave graden av måloppnåelse gjør det naturlig å stille spørsmål ved om det er målene det er noe i veien med, og ikke selve bistanden? Bør målene nedjusteres, eller må bistanden styrkes slik at vi faktisk kan nå det vi har satt oss fore? Og hvordan kan det eventuelt gjøres?

For å belyse denne problemstillingen fra flere perspektiver, har Samfunnsviteren laget en miniserie der ulike aktører uttaler seg om norsk bistand. I denne første artikkelen tar vi en innledende gjennomgang av norsk bistand de siste årene.

Les mer om serien: Samfunnsviteren undersøker: Norske bistandspenger-livredder eller pengesluk?

Tre barn

En gjennomgang av norsk bistand de siste tiårene viser at vi kun i liten grad har oppnådd de overordnede målene.

Foto: Julie Ricard/unsplash

Stryk fra riksrevisjonen

I desember 2021 publiserte Riksrevisjonen en siste gjennomgang av norsk bistand til enkelte av fondene som styres av Verdensbanken. Rapporten konkluderer blant annet med at denne bistanden ikke «støtter godt nok opp under sentrale tverrsektorielle mål for norsk bistand», at flere fond ikke kan «vise til resultater på bakken, at det er vanskelig å vurdere hvordan gjennomførte aktiviteter fører til endring for mottakerne», og at det fortsatt er «lite balansert rapportering til Stortinget om resultater av bistanden».

Fjorårets revisjonsrapport tar for seg en spesifikk del av norsk bistand, den som gis til utvalgte fond styrt av Verdensbanken.  I 2019 ble det imidlertid laget en lignende rapport som så på bistanden Norge gir til utdanningsprosjekter, altså en helt annen sektor. Blant hovedfunnene her finner vi blant annet at bistandsforvaltningen ikke gjør nok «for å sikre pålitelig og relevant resultatinformasjon om bistand til utdanning», at «[r]apporteringen til Stortinget om resultater av norsk bistand til utdanning er unyansert og inneholder flere eksempler på misvisende informasjon», og at det ikke gis «nok informasjon om resultater, administrative kostnader og hva norske bistandsmidler brukes til.»

Konklusjonene i de to rapportene har altså flere fellestrekk, noe som gir grunn til å mistenke at flere av problemene som trekkes frem er gjennomgående for hele sektoren.

Norges utviklingspolitiske mål

I 2020 gav Norge 39,5 milliarder kroner i bistand. Pengene ble fordelt på 1795 prosjekter i 103 land, i samarbeid med 673 partnere. Siden 1990 har Norge utbetalt hele 620,6 milliarder kroner i bistand. Når Riksrevisjonen ved to anledninger har gitt ulike grener av norsk bistand relativt dårlig karakter, er det da noen grunn til å tro at resten av bistanden er mer effektivt administrert?

For å få innsikt i hvor effektiv norsk bistand er, må vi først få klarhet i hva målet med denne bistanden egentlig er. Ifølge NORADs hjemmesider skal utviklingspolitikken, herunder bistanden, bidra til økt demokratisering, vektlegging av de universelle menneskerettighetene, samt støtte tiltak som kan bringe folk varig ut av fattigdom. Videre heter det at stor vekt tillegges resultater av effektivisering av bistanden.

Men om vi tar et skritt tilbake og ser på bistanden i et historisk perspektiv, er det grunn til å sette spørsmålstegn ved hvor godt Norge har lykkes med å nå sine utviklingspolitiske mål.

Alle detaljene rundt norske bistand er tilgjengelige på Norads hjemmesider. Dersom man sammenligner 1990 med 2020, er det første man legger merke til at antallet mottakerland er økt kraftig. Det skyldes naturlig nok at bistandsnivået har økt (fra 7,6 milliarder i 1990 til altså 39,5 milliarder i 2020), men det er også slik at det er lagt til langt flere prosjekter i mange land. Til Brasil ble det for eksempel gitt 3,7 millioner kroner i øremerket bistand fordelt på 11 ulike prosjekter i 1990, noe som var vokst til 164,2 millioner, fordelt på 62 ulike prosjekter i 2020. Mange av disse tilskuddene falt inn under miljøvernsektoren, men det ble også gitt penger til sivilsamfunns-prosjekter.

 

- Om vi tar et skritt tilbake og ser på bistanden i et historisk perspektiv, er det grunn til å sette spørsmålstegn ved hvor godt Norge har lykkes med å nå sine utviklingspolitiske mål.

Norsk bistand til Kina

Et av Riksrevisjonens funn i rapporten om støtten til Verdensbankens fond, er at mye av Norges penger går til såkalte middelinntektsland, til tross for at Norge har et uttalt mål om å prioritere de aller fattigste. Det er for eksempel interessant at Kina i 2020 fremdeles mottok 85,4 millioner norske kroner i bistand, mange av dem til prosjekter styrt av den kinesiske staten.[1]

[1] I en senere artikkel i denne serien vil en person i UD svare på kritikken knyttet til norsk bistand til Kina. Personen vil også svare på hvorfor Norge har sluttet å gi øremerket bistand til blant annet Zambia og Zimbabwe.

ling-tang-yBroAF1cN3I-unsplash-scaled-aspect-ratio-9-16
Beijing

Kina mottok 85,4 millioner norske kroner i bistand i 2020, mange av dem til prosjekter styrt av den kinesiske staten.

Foto: Ling Tang

Land som ikke lenger får (norsk) bistand

Listen over land Norge har sluttet å gi, eller drastisk redusert, øremerket bistand til, er mye kortere. Den inkluderer land som Uruguay, Paraguay, Mexico, Nicaragua, Jamaica og Chile, men også langt fattigere land som Zambia og ikke minst Zimbabwe, som har gjennomgått store omveltninger de siste årene.

At Norge har sluttet å gi bistand til disse landene, vil imidlertid ikke si at de har kommet seg ut av fattigdomsfella. For å forstå hvorvidt kuttene i de norske bevilgningene faktisk skyldes at fattigdommen i de ulike landene er redusert, er det derfor relevant å sammenligne informasjon om den norske støtten med informasjon fra verdens største humanitære nødhjelpsorganisasjon, Verdens matvareprogram (WFP). I henhold til WFP lever for eksempel 48 % av Gambias befolkning i fattigdom, i Nicaragua er det samme tallet 30 %. Zambia på sin side oppnådde status som «middelinntekstland» i 2011, men det er en økonomisk situasjon som er i forverring, skal vi tro WFP.

Botswana og Chile – unntakene som bekrefter regelen?

Noen land har klart å komme seg varig ut av fattigdommen. I litteraturen refereres det ofte til en håndfull eksempler på stater som ikke lenger er bistandsavhengige.  Vi finner i alle fall to av dem igjen på den norske listen, nemlig Chile og Botswana.

Det siste av dem, Botswana, er et yndet og svært interessant casestudie i bistandssektoren fordi det er et av få land som mottok store summer i bistand etter uavhengigheten fra Storbritannia, men som siden har klart å etablere seg som et stabilt demokrati med god økonomi og relativt jevn inntektsfordeling. Siden 1996 har Botswana vært klassifisert som et «øvre mellominntektsland» på OECD DACs (Development Assistance Committee) liste over bistandsmottakere. Ikke verst for et land som i 1966 var et av verdens fattigste.

 

Mellom 1990 og 2020 gav Norge 981,1 millioner kroner til i øremerket bistand til landet i det sørlige Afrika. Går man lenger tilbake, vokser tallet betydelig: siden 1960 har Norge gitt hele 2 milliarder kroner til Botswana. I dag er det tallet nesten null, og det har det vært siden 2017.

 

- Et annet land som har forsvunnet både fra norske bistandslister og fra internasjonale fattigdomsoversikter, er Chile. Fra 1960 til overføringene stoppet i 2013, ble det ubetalt 1,2 milliarder norske kroner i bistand til Chile.

Hvor effektiv var bistanden til Botswana?

Utenriksdepartementet bestilte i 1996 en evaluering av bistanden til Botswana for å få innsikt i hvor stor rolle disse pengene hadde spilt i den økonomiske utviklingen i landet. Rapporten, som er utgitt av Chr. Michelsens Institutt (CMI), viser til at det var mange faktorer som bidro til at den demokratiske og økonomiske utviklingen var mindre komplisert der enn i sammenlignbare land.

Ifølge CMI-rapporten var bistand veldig viktig for Botswana i årene like etter uavhengigheten, men utvikling av diamantindustrien, i tillegg til en homogen befolkning og godt demokratisk lederskap, gjorde at avhengigheten av bistand fort ble mindre. Ifølge rapporten var én av grunnene til at Botswana mottok så mye penger, at landet tidlig viste gode utsikter til å kunne administrere pengene effektivt. Og mens noen kommentatorer hevder at Botswanas økonomiske utvikling ville skjedd også uten hjelp fra giverland, er det relativt stor enighet om at bistanden bidro til å utjevne ulikheter fordi mye av den ble øremerket de aller fattigste og mennesker som bodde på landsbygda. Det gjelder spesielt bistand fra Norge og Sverige.

Botswana er altså et eksempel på at bistand kan nytte. Det er likevel et spesielt tilfelle, fordi mange faktorer gjør landet annerledes enn nabolandene, og disse faktorene var avgjørende for den effektive utviklingen landet hadde etter uavhengigheten.

Matutlevering

Siden 1960 har Norge gitt hele 2 milliarder kroner til Botswana. I dag er det tallet nesten null, og det har det vært siden 2017.

Foto: Joel Muniz

Chile – mindre fattigdom, men økte ulikheter

Et annet land som har forsvunnet både fra norske bistandslister og fra internasjonale fattigdomsoversikter, er Chile. Fra 1960 til overføringene stoppet i 2013, ble det ubetalt 1,2 milliarder norske kroner i bistand til Chile, størsteparten (1,1 milliarder kroner) ble gitt etter overgangen til demokrati tidlig på 90-tallet. Etter det gikk det fort oppover med Chile og i 2011 ble landet kategorisert som et høyinntektsland av Verdensbanken, ifølge en ODA-rapport.

Selv om Chile ikke på langt nær var like fattig som Botswana etter innføring av demokrati, har det sør-amerikanske landet alltid slitt med store, interne inntektsforskjeller. Faktisk var det nettopp de store forskjellene mellom fattig og rik som var en av hovedårsakene til at det brøt ut alvorlige protester i Chile i 2019. I henhold til data fra OECD, hadde Chile i 2018 en inntektsforskjell som var 65 % høyere enn i andre OECD-land, med ekstremt store forskjeller i inntekt mellom de rikeste og de fattigste 10 prosentene av befolkningen.

Til tross for alt dette kan Chile, under tvil, likevel føres opp på listen over land der bistand har bidratt til å eliminere fattigdom. En utvikling, som Norge med sine overføringer, også har bidratt til.

 

Mål som aldri kan nås

Man må likevel huske på at overføringene til Chile og Botswana mellom 1960 og 2020 til sammen beløper seg til 3,2 milliarder kroner, altså en liten brøkdel av hele den norske bistanden. Alle de andre pengene har ikke vært brukt på en like effektiv måte.

Etter å ha gjennomgått tallene i bistandskalkulatoren og sammenlignet disse med det som er den uttalte ambisjonen med norsk utviklingspolitikk, er det vanskelig å se at Norge har klart å nå de målene vi har satt oss med utviklingspolitikken. Dette med forbehold om at gjennomgangen overfor er noe overfladisk. Så for å vende tilbake til den opprinnelige problemstillingen; er det da målene som er for høye, og ikke bistanden som er for liten eller for dårlig? Må bistanden styrkes eller omorganiseres? Hva kan vi i så fall gjøre for at bistanden skal kunne bli mer effektiv?